贯彻落实全面依法治国新理念新思想新战略扎实推进会计法治建设全文

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　贯彻落实全面依法治国新理念新思想新战略扎实推进会计法治建设全文 ——《会计改革与发展“十四五”规划纲要》系列解读之七

　 “法者，治之端也。”习近平总书记多次强调：“法治兴则民族兴，法治强则国家强。”全面依法治国，是国家治理领域一场广泛而深刻的变革。在“四个全面”战略布局中，全面依法治国具有基础性、保障性作用，落实好这一重大战略任务，对推动经济持续健康发展具有十分重要的意义。会计工作是市场经济活动的重要基础，也是经济管理的重要组成部分。加快完善中国特色社会主义会计法律规范体系，扎实推进会计法治建设，是落实《会计改革与发展“十四五”规划纲要》的重要举措，是社会主义市场经济正常运行的根本保障。

　一、“十三五”时期我国会计法治建设取得的主要成绩

　 “十三五”时期，财政部坚持在全面依法治国战略统御下推进会计改革与发展、在会计改革与发展中完善会计法治，会计法治建设力度不断加大、步伐不断加快、成效不断彰显。

　（一）科学立法，全面推进会计法律规范体系建设。

　 中国特色社会主义会计法律规范体系以《会计法》和《注册会计师法》两部法律为统领，以《总会计师条例》和《企业财务会计报告条例》两部行政法规和若干部门规章为主干，以国家统一的会计制度和行业管理制度为重要组成部分，以地方会计法规制度为补充。

　1.加强顶层设计，加快推进“两法”修订。

　自 2017 年起，根据党中央、国务院有关决策部署，财政部先后启动《会计法》和《注册会计师法》全面修订工作，并取得实质性进展。一是《会计

　法》全面修订进入下一阶段立法程序。2017 年，印发《<中华人民共和国会计法>修订工作方案》，成立财政部会计法修订工作领导小组，全面启动修法工作。2019 年 10 月，形成《会计法修订草案（征求意见稿）》，面向社会公开征求意见。2020 年以来，结合贯彻落实习近平总书记关于财会监督的重要讲话精神和党中央、国务院关于加强财会监督工作的决策部署，形成《会计法修订草案（送审稿）》，于 2021 年 8 月报请国务院审议。二是《注册会计师法》形成修订草案征求意见稿。2017 年，启动《注册会计师法》修订工作。2018 年，成立财政部注册会计师法修订工作领导小组。2021 年 10 月，按照党中央、国务院关于整治财务审计秩序、遏制财务造假的系列指示批示精神，形成《注册会计师法修订草案（征求意见稿）》，面向社会公开征求意见。

　2.服务改革要求，做好相关法律法规修订。

　一是按照急用先出原则，《会计法》完成专项修正。为进一步推进简政放权、放管结合、优化服务改革，更大程度上激发市场、社会的创新创造活力，2016 年 12 月 8 日，经国务院常务会议决议，国务院印发《国务院关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》（国发〔2016〕68 号），将会计从业资格列入建议取消的职业资格事项。2017 年 11 月 4 日，十二届全国人大常委会第三十次会议审议通过《关于修改<中华人民共和国会计法>等十一部法律的决定》,取消会计从业资格认定，自 2017 年 11 月 5 日起施行。这是《会计法》自 1985 年颁布实施以来的第三次修订（正），前两次分别为 1993 年的小范围修正和 1999 年的全面修订。二是落实“放管服”改革要求，相关部门规章修订有序推进。两次修订《会计师事务所执业许可和监督管理办法》（财政部令第 97 号），放宽会计师事务所准入条件，优化简化审批程序和环节，精

　简会计师事务所及其分支机构申请材料，简化会计师事务所跨省迁移程序，充实和强化会计师事务所取得执业许可后的监督管理内容；两次修订《注册会计师注册办法》 （财政部令第 99 号），简化申请注册者需要提供的申请材料，完善相关监管和法律责任条款；修订《代理记账管理办法》（财政部令第 98号），大力简化代理记账资格申请材料，压缩法定审批时限，优化代理记账审批服务方式，删除有关会计从业资格的规定，进一步放宽主管代理记账业务负责人的条件，激发市场主体活力；修订《会计基础工作规范》（财政部令第98 号），删除有关会计从业资格的规定，并修改与其他会计法规规章存在明显不一致的规定。

　3.适应技术发展，夯实会计基础工作制度。

　自 2016 年 1 月 1 日起，新修订的《会计档案管理办法》（财政部、国家档案局令第 79 号）正式施行。新办法完善了会计档案的定义和范围，调整了会计档案的定期保管期限，增加并明确了电子会计档案的管理要求，以规范会计档案管理工作，提高会计档案现代化管理水平。2020 年 3 月，财政部、国家档案局印发《关于规范电子会计凭证报销入账归档的通知》，围绕电子会计凭证报销入账归档的合法性、规范性，从五个方面提出具体要求，以规范电子会计凭证纸质打印件报销入账归档工作，推动实现会计凭证报销入账归档全流程电子化。2018 年起，财政部组织开展系列课题研究，积极推进《会计基础工作规范》全面修订工作。

　4.提高服务效能，健全会计标准体系。

　一是政府会计准则制度体系基本建成并全面实施，制定发布 10 项具体准则及 2 项具体准则应用指南、1 项《政府会计制度——行政事业单位会计科

　目和报表》、3 项政府会计准则制度解释及 1 项事业单位成本核算基本指引、系列补充规定及新旧衔接规定等，为编制权责发生制政府财务报告、部门决算报告、行政事业性国有资产报告等奠定了坚实的制度基础。同时，为适应非营利组织及基金（资金）改革发展需要，修订《社会保险基金会计制度》，制定发布《<民间非营利组织会计制度>若干问题的解释》、《住宅专项维修资金会计核算办法》等。二是企业会计标准体系建设与实施取得显著成绩，修订发布 11 项会计准则并组织编写应用指南，发布 5 项企业会计准则解释。同时，适应供给侧结构性改革和财税体制改革的要求，制定《增值税会计处理规定》等会计处理规定，全面服务经济发展大局，为经济高质量发展保驾护航。三是管理会计、内部控制和会计信息化标准体系建设迈上更高台阶。在管理会计建设方面，形成以 1 项管理会计基本指引为统领、以 34 项管理会计应用指引为具体指导、以 50 余项案例示范为补充的管理会计指引体系。在内部控制建设方面，印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》、《小企业内部控制规范（试行）》等。在会计信息化建设方面，发布海关电子缴款书扩展分类标准等会计信息化标准，财政部等七部委印发《关于推进会计师事务所函证数字化相关工作的指导意见》，基于信息化的会计审计工作质量明显提升。

　（二）规范执法，不断提升依法履职能力和水平。

　各级财政部门依据《会计法》、《注册会计师法》，扎实开展会计监督检查工作，持续深化“放管服”改革，有效提升了会计信息质量和会计师事务所执业质量，维护了会计监督权威。

　1.瞄准社会民生痛点，深入开展会计信息质量检查。

　一是会同国家医保局选取 77 家药企开展会计信息质量检查，对违法违规药企依法作出行政处罚，保障药品集中带量采购等重大改革的顺利推进。二是选择地方政府投融资性质企业、地方金控集团开展检查，重点关注其内部控制、资产质量和债务风险等情况，充分揭示风险隐患，切实规范会计秩序，有效防范系统性和区域性风险。三是组织力量对瑞幸咖啡公司境内运营主体开展会计信息质量检查，检查结果向社会公开发布，回应社会关切和舆论关注。

　2.聚焦执业风险焦点，切实抓好会计师事务所执业质量检查。

　切实履行会计监督法定职责，全面落实“双随机、一公开”要求，将全面轮查与重点检查相结合，重点整治低价竞争等扰乱市场秩序的行为，严厉打击执业走过场、走形式、卖报告等重大违规问题，不断提升会计师事务所执业质量。2016 至 2018 年，每年组织对证券资格会计师事务所开展检查，2018 年完成对 40 家证券资格会计师事务所的首次轮查；2019 年，组织对 5家上市公司 2018 年度商誉核算、5 家证券资格会计师事务所执业质量开展专项检查，对 5 家 A+H 股上市公司开展跨境监管合作专项检查，纠正会计信息“失真”，维护市场经济秩序；针对康得新案中瑞华会计师事务所审计失败问题开展专项检查；对审计署移交在对 19 家央企审计中发现的 11 家会计师事务所的执业质量问题开展检查，对 6 名签字注册会计师给予警告的行政处罚。

　3.落实放管结合要求，加强代理记账行业执法检查。

　各地区通过承诺内容全覆盖检查、“双随机、一公开”日常检查、重点专项检查等方式，加强对本地区代理记账机构的监督和管理。如北京、天津等地主动加强与市场监督管理局的信息共享和沟通，及时发现并纠正代理记账

　机构“有照无证”等违法违规行为；浙江依托浙江省行政执法监管平台，充分运用互联网、大数据等技术，引领行政许可、执法监管数字化转型，实现代理记账机构全覆盖监管、全过程监管和智能化监管；安徽、山东等地按照不低于 20%的抽查比例，对本地区代理记账机构的执业资格情况、业务开展情况、制度建设情况等开展检查；湖南发布《代理记账机构事中事后监管方案》，2019-2020 年组织对 199 家代理记账机构进行重点检查。

　（三）深入普法，努力提高会计人员法治意识和法治素养。

　 1.多措并举开展会计普法宣传。

　积极配合财政“七五”普法工作，做好对已发布会计法律法规等制度的宣传解读培训工作，并结合《会计法》和《注册会计师法》的全面修订开展普法宣传。广泛组织会计系统普法活动，创新方式方法，努力提高会计人员法治意识和法治素养。如各地普遍将《会计法》、《会计基础工作规范》、《会计人员管理办法》等相关法律法规制度等纳入会计人员继续教育培训内容；湖南等地结合党史学习教育推进会计诚信教育，推动党史学习教育的成效不断转化为工作实效；广西积极开展行政事业单位的会计基础工作规范化考核验收或复核验收工作，不断推进会计基础工作规范化建设；中国注册会计师协会制定《注册会计师诚信宣誓办法》，组织行业 1.6 万人进行诚信宣誓。此外，为强化会计法和国家统一的会计制度的贯彻实施，财政部于 2019 年 10月印发《关于加强国家统一的会计制度贯彻实施工作的指导意见》，指导和规范基层单位和会计人员加强国家统一的会计制度的执行。

　2.加快推进会计诚信制度建设。

　一是先后印发《会计人员管理办法》、《关于加强会计人员诚信建设的指

　导意见》、《关于深化会计人员职称制度改革的指导意见》等文件，对会计人员从事会计工作提出具体要求，确立加强会计人员诚信建设的主要任务和重点内容，将职业道德作为会计人员评价的重要标准，引导广大会计人员遵纪守法、诚实守信；印发《会计专业技术人员继续教育规定》，完善继续教育形式，明确职业道德是会计人员继续教育的重要内容，并引入学分制管理。二是修订注册会计师职业道德守则，发布《中国注册会计师职业道德守则（2020）》和《中国注册会计师协会非执业会员职业道德守则（2020）》，于 2021 年 7 月1 日起施行；会同有关部门印发《关于加强会计师事务所执业管理 切实提高审计质量的实施意见》，加强会计师事务所从事证券服务业务监管，严厉查处与打击财务造假等违法违规行为，引导会计师事务所质量优先发展。

　二、“十四五”时期我国会计法治建设面临的形势和挑战 从“依法治国”到“全面依法治国”，从“社会主义法律体系”到“社会主义法治体系”，从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，我国法治建设的思路越来越清晰，定位越来越精准，举措越来越到位。随着时代和实践的发展，人民群众对法治的要求也越来越高，全面依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。全面依法治国，既是立足于解决我国改革发展稳定中的矛盾和问题的现实考量，也是着眼于长远的战略谋划。相较于全面依法治国要求，会计法治建设还存在以下问题与挑战：

　（一）“两法”修订进程有待进一步提速。

　《会计法》和《注册会计师法》是开展会计工作、实施社会审计的根本遵循，同时也是国务院财政部门制定国家统一的会计制度的法律依据。现行

　《会计法》以 1999 年的修订为蓝本，至今已施行 20 余年，对会计工作的基本要求已相对滞后，难以适应经济社会发展和会计行业发展的现状与需要，特别是在法律责任方面，相较于新修订的《证券法》，对会计违法的处罚偏轻偏软，使得《会计法》的震慑力大打折扣；现行《注册会计师法》于 1993 年颁布实施，至今已施行近 30 年，经济社会及注册会计师行业均发生了巨大变化，部分条款已不适应行业发展的需要，存在法律责任界定不清晰、处罚偏轻、缺乏职业责任鉴定机制、未体现“放管服”改革要求、不适应当前新的经济形势和国际监管合作趋势等问题。上述两部法律目前虽已在修订进程之中，但仍需着力加快推动修订进程。

　（二）会计监督有待进一步加强。

　2020 年 1 月，习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上强调，要坚持和完善党和国家监督体系，以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调。会计监督是财会监督的重要组成部分，党中央首次将财会监督纳入党和国家十大监督体系的重要决定，体现了党中央对会计工作及其职能作用的充分肯定和高度重视。习近平总书记关于加强财会监督的重要论述，对切实加强会计法治顶层设计具有重要的指导意义，对加快完善会计法治体系提出了新的更高要求。其中，推动财会监督在...

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